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“严打”2010:策略与法治的对接与抵牾

2010年6月,公安部在“2010严打整治行动”动员部署电视电话会议上向全国公安机关下达了开展为期七个月的“严打”行动的任务。此后数日,各级公安机关纷纷召开类似会议,动员部署本辖区的“严打”整治行动。至此,似已淡出舆论关注视线的“严打”再次成为焦点。 论者大致分为两派。一派认为此轮“严打”与前三次全国性的“严打”没有多少区别,都是在治安形势恶化的背景下以牺牲法治原则和程序正义为代价而采取的权宜之计;另一派则认为这一轮“严打”与先前的“严打”有本质的不同,它只是公安机关的专项治理行动,不涉及检察院和法院的参与和配合,因此不会牺牲正常的程序规则和人权保障。

根据这两种观点对中国法制现状和发展前景的不同判断,我们可以暂且分别称之为悲观派和乐观派。

悲观派以源自西方的形式法律规则及其所体现的价值作为判断标准,难免对中国法律的文本和实践做出否定的判断:模仿者再怎么卖力,与原创者之间也会有差距。

乐观派虽然结论与悲观派相反,但所依据的仍然是在全球化时代取得“普适性”话语权的西方法治标准。只是他们更具“历史感”,因此发现了同一关键词的不同语境和语义。

新旧“严打”的接续性

以上两种观点都可以找到一些根据。若要论证此次“严打”是守旧甚或倒退,论者可以搬出2001年“严打”之后的一些“新动向”。比如,2003年,当时的公安部部长周永康第一次正式提出:“公安机关要促进在全社会实现公平和正义”。2004年12月,当时的中共中央政治局常委、政法委书记罗干在全国政法工作会议上提到“宽严相济”刑事政策,同时强调“依法”从重从快从严打击刑事犯罪还会是今后相当长时期内坚持的政策。2005年6月,当时的北京市公安局局长马振川在大会上坦言,“严打”是在特殊时期,为解决违法犯罪形势采用的特殊手段,而以战役式统一行动为主导的警务模式,已开始制约公安事业全面协调发展,北京市公安局将进行警务变革,用“织网防控”模式取代“严打”——将这些领导讲话串到一起,便可以编织出一套“严打”本已被废除的历史叙事,从而烘托出此番“新严打”的不合时宜与“开倒车”。

但是,这种解读显然有剪裁历史的嫌疑。单就“宽严相济”刑事政策而言,其主旨并不是要废除“严打”,而是强调“打防结合,预防为主”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确地表述了这一政策,并将“打”定义为“严厉打击严重刑事犯罪活动”。

罗干在2006年11月的第五次全国刑事审判工作会议上强调,法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障,必须坚持“严打”方针,有效遏制严重刑事犯罪高发势头。这次会议上通过了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》。同年12月,最高人民检察院也相应出台了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》,其中强调“严打”是宽严相济刑事政策的有机组成部分,必须得到坚持贯彻。

这些重要文件及其权威解读,不仅令悲观派的退步论站不住脚,同时也证伪了乐观派的某些论据。此次“严打”固然是由公安部一个部门发起的,但整个政策背景却决定了法院和检察院在其中的角色。既然“宽严相济”的刑事政策适用于整个“政法系统”,而“严打”又是其中的要素,我们没有理由期待法院和检察院会“袖手旁观”或“设置障碍”,以保护嫌疑人和被告人权利而不是严惩他们为己任。

实际上,我们可以将这次“严打”视为2006年中央政法委部署开展的全国打黑除恶专项斗争的延续。全国打黑除恶专项斗争协调小组(简称“打黑组”)于2006年3月成立,由中央综治委副主任、中央政法委副秘书长陈冀平担任组长。该小组及其办公室(俗称“打黑办”)都由来自政法委和公、检、法的重要干部组成。“打黑办”于今年1月13日通报了最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发的《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》的有关情况,其中透露出的信息对我们理解“新严打”的政策要旨很有帮助:这份指导文件要求公、检、法三机关充分发挥各自的职能作用,严格依照法定程序办案,有效加强法律监督,切实提高审判质量,充分形成打击合力;准确把握犯罪规律,严惩“保护伞”,彻底清除黑社会性质组织滋生的土壤,同时采取多种措施深入推进打黑除恶工作,从源头上有效防控此类犯罪。

这里面所体现的“依法严打”原则,早在2001年“严打”中就得到了重视,比如当时的最高人民法院法院院长肖扬就曾着重指出:“严打”意味着从重从快,但“从重”“从快”一定要依照法律;“从重”是在法律规定的量刑幅度内从重,“从快”也是在法定的期限内从快,并不是离开法律的规定去“从快”。但其中也有新内容,比如对公、检、法三机关职能分工的强调:所谓打击合力,不是三机关“一个鼻孔出气”的结果,而是各司其职、共同维护法律尊严的自然效果。此外,清除犯罪滋生的土壤这一提法也体现了“预防为主”的新思路。

值得注意的是,就在公安部副部长张新枫部署“新严打”之前两三天,国务委员、公安部部长孟建柱到重庆调研,对重庆的打黑除恶专项斗争给予了高度评价,称其“打得好、打得准、打得狠”。这也从一个侧面证明了“新严打”与此前的打黑除恶专项斗争的接续性。

由此可见,我们一方面不需要闻“严打”而色变,另一方面也不要认为“新严打”与“旧严打”不可同日而语。实际上,“严打”已经成为中国“政法战线”上的日常策略,其中所体现的原理已成为超脱批判性反思的“默会知识”(Tacit Knowledge,又称“缄默的知识”,“内隐的知识”,主要相对于显性知识而言)。所以,当警察暴力引起大众关注的时候,公安部长孟建柱也曾将“严打”的矛头指向警察队伍自身,提出“严打暴力警察”的口号。

此番“严打”,依旧是一种回应性的策略,所针对是当前频发的严重暴力犯罪。今年上半年发生的几起杀害儿童和法官的案件无疑是此举的主要导火索。今年5月,孟建柱在一次会议上指出,要“严打严防”校园安全事件,坚持“严打”方针不动摇,要打得犯罪分子不敢对孩子下手。可以说,对“严打”的重提早在今年6月之前就已经相当频繁了。

民主立法、严格执法和公正司法

从经济学的角度,阻遏犯罪通常有两个手段:一是提高破案的概率,二是加大惩罚力度。

对市场绩效的评估有短期和长期之分,对“严打”效果的评价也有短期和长期之分。通过集中人力、物力和财力“重拳出击”,在短期内确实可以提高破案率,收到不错的效果。但是,这不是长效机制。在以往的各种“专项整治”活动中,短期内不难取得“突破性好转”。可经验告诉我们,“严打”走不出“一乱就打、一打就好、一好就松、一松就乱、一乱再打”的周期率。

从重罚的角度看,美国加州的“三振出局法”(Three strikes law,着力点在于严惩累犯)是很好的例子。无论罪行多么轻微,但只要是第三次被定罪,就会被判处超长刑期。极端的例子是某男子偷价值四元的奶酪而获刑八年。这种做法对改善治安状况起到了一些作用,但因违反罪行与惩罚成比例的原则而受到法学界和媒体的抨击。

在这方面,香港的例子似乎更值得借鉴。香港是个法治社会,这是一个得到多数人认可的事实陈述。但香港也是一个“严刑峻法”的社会,这一点却鲜为人们所知。持普通车票乘坐头等车厢、在非吸烟区吸烟、乱丢垃圾、在公共场所乞讨、指派家庭佣工从事非家务工作(包括到雇主自己开的餐馆临时帮工)、“自称”黑社会组织成员,都属于可能受到刑事检控的“罪行”。对这些行为的检控和定罪,都有相应的法律可依。由于公众对法律权威的尊重、执法人员的廉洁奉公,加上司法的不偏不倚,这种“严刑峻法”并未演变为“恶法”,同时使香港成为世界上治安状况最好的大城市之一。

由此可见,要真正将“严打”纳入法治轨道,不能靠运动式的“专项斗争”,而要靠民主立法、严格执法和公正司法。

从法律社会学的角度,提高破案率和加大惩罚力度,是不同机构的分工领域。破案主要是公安部门的职责,而刑罚必须由法院来决定。如果“严打”仅是公安部门所采取的策略,则其手段只能是通过资源的分配,来实现特定方面的较高破案率;如果“严打”是党和国家的政策,则政法委在其中发挥指导和协调作用,在提高破案效率的同时确保重刑,实现“从重从快”。

“依法严打”口号的提出,表明中国政府已经充分认识到实体法和程序法的重要性。鉴于法院在维护法治、树立法律权威方面的重要作用,实有必要保障它超脱于“严打”部署之外的独立地位。用通俗的语言来讲,就是“不要让法官弄脏了手”。最近发生的一个重要变化也的确表明,公、检、法三机关不讲法律程序而“合作办案”的时代或许将成为过去。

曾经有一段时间,多数省级公安部门领导兼有三个头衔:省委常委、政法委书记、公安厅长,省高院、高检领导却鲜有进入常委会的(如果有了,一定又会被学者们批评为司法不独立,好像中国有司法独立这回事)。唯有在1992至1998年,任建新同时任中央政法委书记和最高人民法院院长,其中除最后一年他还是中共中央书记处书记,其时法院的地位达到顶峰。在2002年至2007年间,周永康任中央政治局委员、书记处书记、政法委副书记和公安部部长,公安部门的地位达到顶峰。

值得注意的是,这种情况近来、尤其是今年以来已经发生了很大变化。如今,全国已有18个省、直辖市和自治区的政法委书记不再兼任公安厅厅长,其中包括四个直辖市和宁夏之外的四个自治区。取而代之的是河南和青海等省由副省长兼任公安厅厅长。市、县级地方政府的领导结构也做了相应调整,比如深圳市副市长任公安局局长。

这一变化表明,对形式法律的尊重已经体现到中国党政机关的人事安排中。中国现行宪法规定了执政党的领导地位,执政党通过政法委领导公安、检察和法院工作。如果由公安厅、局长兼任政法委书记,则公安部门实际上成了政法系统的老大,检察院的独立行使法律监督权和法院的独立审判都成了纸上谈兵。由副省长、副市长兼任公安厅、局长,则不会产生这个问题,因为他们同属于行政系统,检察院和法院至少在形式法律的意义上不归他们管。

因此,目前的趋势显示,公安部门领导以政法委书记的身份影响检察院和法院的可能性正在降低。不过,前述“打黑组”和“打黑办”的存在又暗示着另外的影响渠道。

这些不同因素的共存,表明了“严打”在中国所具有的复杂性。“法治国家”无疑已经成为转型中国所走向的目标,但旧有的治理模式不可能一朝改变,因为“保卫社会”的职能还有赖它去实现。我们正在修理的是一艘航行中的船,将它拆掉重建只会导致船毁人亡。可行的做法只能是在保持全船基本功能正常运转的前提下对出问题的零部件逐步修理。对于“严打”,也可从这个角度去理解。

本文来源于《中国改革》 2010年第11期 出版日期2010年11月01日



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