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高速路上延伸的是廉政还是腐败

核心提示:很多“利之所在”的地方,政府权力的深度介入使得其成为“官、商逐之”的特殊场合。同时,腐败的发生和恶化有一个过程,提早发现腐败迹象对社会和官员本人都有好处,而最容易发现腐败的人必然是腐败者身边的人

郑戈

        很多“利之所在”的地方,政府权力的深度介入使得其成为“官、商逐之”的特殊场合。由于利益巨大,严刑峻罚也无法阻止官员“前腐后继”

  “让廉政在全省高速公路上延伸”,是曾经担任河南省交通厅厅长、如今正在服刑的张昆桐的名言。他的前任曾锦城和后任石发亮也都因贪腐而被定罪、判刑。中间只隔了一位顺利升迁的安惠元,同一职位上的第四位落马者董永安又出现了。

  这一系列腐败案使我们不得不追问:是什么原因使得四个人在同一位置接连跌倒?前车之鉴为何未能防止类似事件的反复发生?

  以高速公路为比喻来谈腐败问题是个很好的切入点,因为严重腐败在中国恰恰是与经济的快速增长同步发生的,而腐败的重灾区也恰恰是以高速公路为代表的基础设施建设和城市化发展等领域。河南省连续七年高速公路建设的里程数居全国第一,这也是带动经济增长的重要因素之一。取得这样的成就,财政资源和信贷资源的倾斜是主要原因。

  《宋史·列传第五十一》记载张观尝言:“利之所在,百姓趋之,虽日杀于市,恐不能止,请弛禁以便民”。张观在这里所讲的道理,是说盐市有厚利,禁止私煮的法令再严,也无法阻止百姓铤而走险,不如取消禁令,方便民众。当下中国的楼市、路市等,同样是“利之所在”,但却不是一般老百姓能够涉身取利的地方,政府权力的深度介入使得这里成为“官、商逐之”的特殊场合。由于利益巨大,即使是严刑峻罚也无法阻止官员前腐后继。

  但解决之道显然不是“弛禁以便官”,而是:即使不能引入完全的市场竞争机制,也应引入公开透明的行政决策程序,使得想要拿地、拿建设项目的商人不能与官员私相授受、暗通款曲。

  关于腐败与经济增长之间的关系,学界有不同观点。

  1964年,美国哈佛大学教授纳撒尼尔·莱夫在一篇题为“通过官僚腐败实现经济发展”的文章中指出:如果一个社会有庞大的官僚系统,经济行为多受官僚决策之掣肘,那么,一定程度的腐败(也就是商人绕开法定程序直接从官僚那里购买对自己有利的决策)可能有助于经济增长。这个命题的政策暗示是:要么精简官僚机构,要么允许“有效率的腐败”。

  中国改革开放以来的现实在一定程度上印证了腐败与经济增长可以互相促进这一命题,但正如反腐问题学术权威苏珊·罗斯-阿克曼所指出的那样:腐败是一种瘟疫,人类无法把它控制在经济上有效率的范围之内。

  一旦容忍腐败,它就会侵蚀社会的肌体,瓦解公正和信任等良性社会所赖以为基的价值。更何况,经济总量增长不是一个健康社会所应追求的唯一目标,增长成果的合理分配也是政府应当考虑的重要政策目标。

  哥伦比亚大学政治学教授吕晓波在一篇影响甚大的英文文章中,建构了一种政府角色、经济发展与官僚纪律之间关系的类型学。

  根据吕晓波的分析,如果一个社会有廉洁守纪并且富有效率的官僚系统,那么,(1)倘若它奉行政府主导的经济发展政策,就会变成国家资本主义-发展型社会(比如二战之后的日韩)或国家社会主义-再分配型社会;(2)倘若它奉行市场主导的经济发展政策,就会变成规制型社会或自由放任型资本主义社会。

反之,如果一个社会有腐败乱纪的官僚系统,那么,(1)倘若它奉行政府主导的经济发展政策,即会变成一个“新传统主义行政国家”(也就是“四旧”披上新外衣的官本位社会)或者是“分赃式社会主义社会”(也就是以再分配的名义为统治集团谋福利的社会);(2)倘若它奉行市场主导的经济发展政策,就会变成世袭寡头型国家或分赃式的资本主义社会。

  在吕晓波看来,改革开放中的中国继承了一个纪律松弛、效率低下、任性武断的官僚系统,如果不设法驯服和改造政府官僚,无论采取何种经济政策,都无法避免小集团瓜分财富、多数人利益被忽视的局面。

  社会科学家的主要工作是发现事实并对其间的因果关系作出分析和解释,上述重要文献并未提出相关的政策建议。但作为规范科学的法学,却不得不在认清事实的基础上提供解决问题的备选方案。这些方案无不包含在“民主”和“法治”这两个大的制度框架之内。

  首先,依靠官僚系统内部监督机制难以遏制腐败蔓延势头,这已经在一系列重大腐败案中得到了充分展示。中国的党纪国法之网不可谓不密,执行法纪的官僚部门不可谓不多,但除了这种办法,更需要依靠民众的监督。正如毛泽东在其著名的“窑洞对”中所指出的那样:“只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

  其次,从“负责”这个概念中,我们可以看到反腐机制的另一个要素,那就是责任分配。中国目前的制度设计,使得官员对上而不对下负责,许多在地方上搞得民怨沸腾的官员,由于得到上级“赏识”而青云直上。现有的各种“问责”规定,又往往侧重于在发生重大恶性事件之后,常规化、具体化、对地方民众诉求具有回应性的问责机制有待确立。

  再次,腐败的发生和恶化有一个过程,提早发现腐败迹象对社会和官员本人都有好处,而最容易发现腐败的人必然是腐败者身边的人。鼓励和保护“内部爆料者”的法律规则必不可少。

  最后,反腐不如防腐,营造廉洁清明的为官环境十分重要。河北巨贪李真曾经点出了要害:不腐败你就当不了官。有些贿赂不能不收,如果你拒收,那么你“推出去的不是金钱,是友谊,是支持”,是仕途上的同盟者。

  防腐的最主要手段就是阳光,是将利益瓜葛和官员财产公之于众、接受监督的官员财产申报和公示制度。微博等网络媒介的发展已经使得部分官员“被公示”,“表哥”杨达才和“房哥”蔡彬的落马就是很好的例子。政府应采取主动,尽快推出相关制度。

 

来源于 财新《新世纪》 2012年第44期 出版日期 2012年11月12日

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