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警察应惟何是尊?

公安部党委最近下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》,其中特别提到严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动,再次引起人们对“非警务活动”这个概念的关注。

《警察法》第二条规定,警察的任务是“维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动”。第二章“职权”部分更详细规定了警务活动的范围,表明警察的职责范围应当由法律加以明确界定。在《警察法》和其他法律、法规中找不到依据的活动,哪怕许多警察多年以来一直在从事,都属于非警务活动。

对警务活动范围的界定,首先是对警察正常履行职责的保障。据相关统计,中国的警察队伍虽然在不断壮大,但目前每万人中的警察人数仍只有13人左右,这种警察-人口比率远低于发达社会(美国为23名警察/每万人口),甚至低于印度(15名/每万人口)。

警察也是人,以比例如此之低的警察人数,来应对一个巨大的转型社会中日益严峻的治安和犯罪问题,本身已经不可思议,更何况大部分一线民警(尤其是派出所民警)还要应当地党委和政府要求从事大量非警务活动。难怪一方面警察因劳累过度而英年早逝的事例不断出现,另一方面因出警迟缓或警察缺位而发生严重暴力犯罪或治安事件的事例也比比皆是。其结果是“双输”的结局:一方面老百姓抱怨警察“该管的不管,不该管的拼命管”,另一方面警察委屈满腹,苦不堪言。

其实,《警察法》在“警务保障”中有明确规定:“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令,有权拒绝执行,并同时向上级机关报告。”这项规定以及警察法中的其他规定(包括警衔制度),本来是想强化公安系统内部的垂直领导,补正“条块结合、以块为主”的传统公安管理体制的不足。但在现实中,如果“管饭碗的”和“管法纪的”不是同一家,那么“饭碗决定脑袋”的唯物主义法则最终必会导致“饭碗”说了算。

当然,在法院系统都尚且不能由中央统一拨款和决定人事任免的情况下,建议公安系统的人事与财政与地方脱钩显然是不现实的。但我们可以借鉴同样实行“条块结合”式警察管理体制的英国和日本的经验,即由中央负责地方警察机关一定级别以上长官的任免和工资保障,而由地方负责其他警察的人事和待遇。比如,日本地方警察机关中警视正(日本九级警衔中的第四级,行政职务一般是大的警察署署长)以上级别的警官,都是由国家公安委员会负责任免和人事管理。只要地方警察机构的长官能够顶得住地方党政的压力,警察系统内部服从上级命令的规则和传统,就能在一定程度上使警察“拒绝执行”来自其他机构的指令。这不仅是一种纸面上的权利,还能具有现实操作性。

值得注意的是,中国《警察法》在规定了警察的职责(即狭义的警务活动范围)之外,还在第三章“义务和纪律”中规定了警察扶危救难、解决纠纷以及积极参与抗险救灾和社会公益活动的义务。这些活动从严格意义上来讲也不属于警务活动,但却是受到民众欢迎的。因此,我们一方面不应当混淆是否受到民众欢迎,与是不是警务活动这两个不同的问题,也不应当鼓励以非警务活动为由拒绝帮助老百姓。在许多社会,警察或者消防队员都是民众心目中的“蝙蝠侠”,当人们遇到不知道该找谁求救的困难时就会去找他们。除非有替代性的制度性安排,由警察来承担这部分拾缺补漏或最后防线型的社会保卫职能是符合大众预期的。正如我们70后一代所熟悉的一首儿歌所唱的那样:“我在马路边,捡到一分钱,把它交到警察叔叔手里面……”

由此可见,关键问题并非怎样区分警务活动和非警务活动,而是警察履行职责和社会义务的方式。警察是国家最重要的执法力量,其执法方式本身首先应合乎法律要求。在征地拆迁中为地方政府或开发商壮胆助威,以及在经济纠纷中为财大气粗的一方充当打手,这些角色就是违法的,当然更是不适合执法力量去扮演的。正是由于这一类活动涉及利益交换,违法乱纪,所以公安部党 委将之放到一份关于反腐和廉政工作的规范性文件中来加以禁止。

在1968年英国的一个涉及警察权力的案子中,丹宁勋爵在判决中写道:“正如本国的每一位警官一样,警察署长是独立于行政部门的……在所有的事务上,他不是任何人的仆役,他只服务于法律”。这段话与此前三个多世纪柯克勋爵所说的——法官由于其专业训练和经验积累而在法律问题上比国王更有发言权——那段话一样掷地有声,试图捍卫司法者和执法者惟法律是尊的独立品格。同样,在中国,警察不能惟党政领导马首是瞻,也只应服从于法律。

也许有人会认为,这种理想,哪怕仅仅作为一种理想,在中国当下的政治语境中也是不现实的。中国的警察誓言中提到“忠于中国共产党,忠于祖国,忠于人民,忠于法律”,法律并不是警察需要效忠的唯一对象。但是,既然执政党已经把建设“法治国家”作为一项基本政策,而这一原则也已经成为中国宪法的一部分,这四个“忠于”之间似乎并没有矛盾。毕竟,在一个法治国家,党的政策、国家的执政措施以及人民的意愿最终都应体现在法律上面。

本文来源于财新《新世纪》 2011年第10期 出版日期2011年03月14日



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