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中华人民共和国的第一次“一国两制”试验(西藏,1951-1959)

 

谨以此文纪念西藏和平解放60周年

 

1951年5月23日,李维汉、张经武、张国华、孙志远代表中央人民政府,与西藏地方政府代表阿沛·阿旺晋美、凯墨·索安旺堆、土丹旦达、土登列门、桑颇·登增顿珠在中南海勤政殿签署了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(简称“十七条协议”),标志着西藏的和平解放。

 

“一个国家,两种制度”这个提法最早出现在邓小平在一九八四年六月二十二日和二十三日分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元时的谈话中(邓小平,1993a):

 

    中国政府为解决香港问题所采取的立场方针、政策是坚定不移的,我们多次讲过,我国政府在1997年恢复行使对香港的主权后,香港现行的社会、经济制度不变,法律基本不变,生活方式不变,香港自由港的地位和国际贸易、金融中心的地位也不变,香港可以继续同其他国家和地区保持和发展经济关系。我们还多次讲过,北京除了派军队以外,不向香港特区政府派出干部,这也是不会改变的。我们派军队是为了维护国家的安全,而不是去干预香港的内部事务。我们对香港的政策五十年不变。我们说这个话是算数的。

    我们的政策是实行“一个国家,两种制度”,具体说,就是在中华人民共和国内,10亿人口的大陆实行社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。近几年来,中国一直在克服“左”的错误,坚持从实际出发,实事求是,来制定各方面工作的政策。经过五年半,现在已经见效了。正是在这种情况下,我们才提出用“一个国家,两种制度”的办法来解决香港和台湾问题。

 

从这段引文中我们可看出,一国两制这种构想的基本思路与整个中国改革的思路是一脉相承的,那就是:“坚持从实际出发,实事求实”。从宪政设计的角度来说,这意味着要从现有的制度安排出发,循序渐进的进行改革,而不能一切推翻,从头来过。由于香港、台湾已经有其不同于大陆的经济制度和法律体系,所以要在肯定这种现实的前提下来设计它们回归后的制度安排。

 

    尽管这一制度设计的名称是在上述场合由邓小平提出的,但叶剑英在1981年向新华社记者发表的关于台湾问题的谈话(“叶九条”)已经很清楚地发表了其中包含的要素(叶剑英,1981):

 

(三)国家实现统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权,并可保留军队。中央政府不干预台湾地方事务。

(四)台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变。私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。

 

追溯到此,已经是多数学者认为的“一国两制”的源头了。但实际的开端却要再往前推30年。

 

在进军西藏[1]之前,解放西藏的主力部队第18军接到西南局和西南军区电报,电报指出:“西藏问题包括对于散布在西康、川西北及云南境内之藏族问题之许多政策, 尤其是政教问题, 必须多方调查, 提出具体意见, 获得解决。”为了完成这一任务,第18军于2月28日成立了“西藏问题研究室”,后改名为“政策研究室”,主任是王其梅,成员包括李安宅、于式玉、谢国安等著名藏学家。(李刚夫,1987:33)该研究室在短期内写出了多份重要报告,其中与本文论题关系密切的是1950年3月提出的《对西藏各种政策的初步意见》。其中的第一条写道(引自:王小彬,2003:16):

 

对西藏现行政教合一制度及对达赖、班禅的态度:

 

    西藏政教合一制度要逐步改革, 实行政教分离但由于西藏人民对宗教信仰的根深蒂固, 所以这种改革必须根据西藏人民的觉悟程度, 有步骤、有计划地在相当时期以后才能够达到。

    对西藏的原有政权机构暂保留, 对僧俗官员采取团结的方针, 目前可成立军政委员会, 待条件成熟时, 再成立西藏人民自治政府。

    达赖是西藏最高的政教领袖, 对达赖的地位应予尊重如达赖逃亡国外, 不应以班禅代理达赖, 对达赖仍应争取, 以免为帝国主义所利用。

    班禅同达赖同是西藏宗教领袖, 但班禅不问政事, 在宗教上亦稍逊于达赖九世班禅与十三世达赖失和后, 班禅长期居住青海, 班、达对立。我军入藏, 以暂不带班禅为宜, 以免误认为我军入藏是扶助班禅反对达赖的待我军入藏后, 作适当调解, 再由达赖方面欢迎, 班禅再返藏。

 

这条“意见”十分清楚地表达了“一国两制”的核心原则:承认当地现行政治制度的有效性,包括达赖和班禅传统相对地位的有效性。只有当该地区的人民主动要求改革时,方可循序渐进地进行改革。

 

随后,1951年5月23日在北京签署的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》(简称“十七条协议”)为西藏的和平解放奠定了基础。该协议基本采纳了上述“意见”,其中包括:

 

四、对于西藏的现行政治制度,中央不予变更。达赖喇嘛的固有地位及职权,中央亦不予变更。各级官员照常供职。

五、班禅额尔德尼的固有地位及职权,应予维持。

七、实行中国人民政治协商会议共同纲领规定的宗教信仰自由的政策,尊重西藏人民的宗教信仰和风俗习惯,保护喇嘛寺庙。寺庙的收入,中央不予变更。

十一、有关西藏的各项改革事宜,中央不加强迫。西藏地方政府应自动进行改革,人民提出改革要求时,得采取与西藏领导人员协商的方法解决之。

 

比较“十七条协议”、“叶九条”、邓小平关于“一国两制”的谈话、两个特别行政的《基本法》以及后来的“江八点”、“胡六条”之后,我们可以找出其间的一些共性:(1)维护中国的统一、主权和领土完整是其共同目的;(2)承认当时的西藏、台湾、香港等地方的特殊性,允许它们在中央政府的领导下享有高度自治;(3)允许这些地方保留其各自的经济、政治和社会制度以及生活方式;(4)这些地方的代表人物可以通过在全国人大、全国政协等中央机构中担任职务而参与管理国家事务;(5)整合性的改革措施只有在这些地方的人民主动要求的情况下才能够开展;(6)它们都体现了一种“摸着石头过河”的实用主义、渐进主义思路,主张实事求是,在现有条件的基础上一步一个脚印往前走。但它们之间也存在一个明显的区别:两部《特别行政区基本法》中都明确规定了“五十年不变”这个时限,但时限过后在香港和澳门实行什么制度?基本法和领导人讲话中都没有给出明确的答案。而“十七条协议”虽没有讲明在多长时间内不变,却已经把“往哪里变”点明了。“协议”第三条明确写道:“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策,在中央人民政府统一领导之下,西藏人民有实行民族区域自治的权利。”民族区域自治虽然以“权利”的面目出现,实际上则是与第十一条中所说的“改革”相对应:西藏地方应当主动进行改革,在一定时期内将政教合一的体制改变为民族自治地方的结构;如果改革停滞不前,“人民”有“权利”要求改革。实际上,1954年10月9日和10日,毛泽东在分别会见到北京参加第一届全国人民代表大会第一次会议的达赖和班禅就提出了组建西藏自治区筹委会的建议。1955年3月9日,周恩来总理亲自主持召开国务院第七次扩大会议,审议通过了《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》。《决定》指出:“西藏自治区筹备委员会是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关,受国务院领导。其主要任务是依据我国宪法的规定以及关于和平解放西藏办法的协议和西藏的具体情况,筹备在西藏实行区域自治。”筹委会共有委员51人,由达赖喇嘛担任主任委员。(阿沛•阿旺晋美,2006:4)

 

1951年到1959年期间,中央政府严格遵守了自己在“十七条协议”中的承诺,未曾在西藏推行土地改革和民主改革。在后来的西藏自治区范围内,重要的政策主要是开展针对上层人士的统战工作。但在四川、甘肃、青海和云南的藏区,则主要采取了发动群众的策略。土地改革和民主改革于1956年在上述省份的藏区开展起来,两种政策之间的不协调立刻暴露出来。在土地改革中失去财产的藏族僧侣和贵族起来反叛,其中一些人跑到拉萨,将自己的遭遇告诉自己的亲人和朋友,从而在西藏也造成了恐慌。1956年,达赖赴印度参加世界佛教大会,他周围许多藏人劝他不要回西藏。为此,周恩来专门在印度会见了达赖,说中央决定把在西藏的改革推迟六年,如果西藏人民希望再推迟,也可以推迟更久(Smith,2008:39)。随后,《人民日报》于1957年2月27日刊登了毛泽东的著名讲话,即“关于正确处理人民内部矛盾的讲话”。其中,在谈到“少数民族问题”的时候,毛泽东说道:

 

经过各族人民几年来的努力,我国少数民族地区绝大部分都已经基本上完成了民主改革和社会主义改造。西藏由于条件还不成熟,还没有进行民主改革。按照中央和西藏地方政府的十七条协议,社会制度的改革必须实行,但是何时实行,要待西藏大多数人民群众和领袖人物认为可行的时候,才能作出决定,不能性急。现在已决定在第二个五年计划期间不进行改革。在第三个五年计划期内是否进行改革,要到那时看情况才能决定。

 

由此可见,“十七条协议”所保障的西藏独特地位与后来的特别行政区制度一样,都是一种“有期限的承诺”。

 

50年之后来反思“一国两制”在西藏试验失败的原因,我认为主要有这样几点:首先,这一实践缺乏明确的法律保障,“十七条协议”不具有基本法律的确定性和刚性约束力,无法带来缺乏信心的藏族上层人士所需要的稳定预期;其次,没有在共享同一种宗教、文化传统的藏区推行一致的政策;最后也是最重要的一点,就是中央政府没有打算在西藏长期推行这种制度安排,更具整合性的民族区域自治制度势在必行。从这一点上来说,1959年的拉萨叛乱不能说是“一国两制”在西藏的失败,而只能说是它完成了自己的历史使命。毛泽东非常清楚地道出了其中的历史因果关系:“过去我们和达赖喇嘛达成的口头协议是,在一九六二年以后再对西藏进行民主改革。……现在条件成熟了,不要等到一九六三年了。这就要谢谢尼赫鲁和西藏叛乱分子。他们的武装叛乱为我们提供了现在就在西藏进行改革的理由。”(毛泽东,2001b:203)在这种政治考量中,叛乱和平叛造成的生命和财产损失是改革西藏历史悠久的政教合一体制并使它走上现代化道路不得不付出的惨痛代价。

 

通过上述历史的和比较的分析,我们可以得出以下两个结论:(1)“一国两制”曾经在西藏得到实践,帮助实现了西藏的和平解放。当时采取这种制度安排,是由于西藏有其根深蒂固的独特政治传统,承认这种传统的存在并在此基础上进行制度设计是符合“一国两制”所包含的渐进主义思路的。1959年之后在西藏进行的各种政治改革、1978年之后改革开放政策在西藏的实践以及西藏作为中国不可分割的一部分与中国其他地区一同参与的社会主义法治建设的推进,已经使中国的宪政和法律制度充分适用到西藏,西藏不再拥有独立于中国法律之外的独特制度。达赖喇嘛和一些西方学者提议将特别行政区制度适用于西藏,在如今的政治、经济和社会环境中看来是一种激进的主张,涉及到推翻现有的制度安排和社会条件从头再来,这是与“特别行政区”制度的设计理念完全相悖的。(2)民族区域自治制度是中国宪法所规定的一项基本政治制度,中国政府所指出的解决西藏问题的“宪法框架”,指的就是民族区域自治。不过,将特别行政区制度同西藏问题联系起来并非空穴来风,只是“不合时宜”。毛泽东本人在建国初期的确是将西藏问题和台湾问题放到一个框架之内进行思考:“我们有两个问题没有解决,西藏问题和台湾问题。现在开始解决西藏问题。”(毛泽东,2001b:203)而明确提出“一国两制”这一概念的邓小平,正是和平解放西藏前夕负责设计西藏制度建设方案的西南局第一书记。(杨耀健,2004)1979年1月,当中美关系正常化之后,中国资深外交家王炳南曾首先提出“以‘十七条协议’为基础的‘西藏模式’可以用来解决台湾问题。”(Norbu,2001:303)最近,国际关系学者张文木也指出了“西藏方式”与“香港经验”之间一脉相承的关系,以及两者对解决“台湾问题”的可能贡献。(张文木,2007)但是,今日的西藏已非1951年的西藏,重新将“一国两制”适用于西藏,无疑是要激进地改变西藏自治区在中国宪政框架内的地位和一系列相关制度安排,有悖于“一国两制”所体现的实事求是、从现有条件出发、循序渐进地进行改革的基本思路。如今,针对“西藏问题”来讲的“中国宪法框架”,只能是民族区域自治制度。

本文节选自作者的长文:“文化、发展与民族区域自治—中国宪法语境中的西藏问题”,《洪范评论》第12辑,北京:生活·读书·新知三联书店,2010,第89-153页。



[1]关于和平解放西藏的历史,参见:《解放西藏史》编委会(2008)。



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