财新传媒
位置:博客 > 郑戈 > 免签意味着什么?

免签意味着什么?

 

 尽管中国人进入其他国家的自由或便利程度不由我们做主,公民进出本国国境的自由却不应受到不必要的限制 
 
  《西游记》里,唐三藏师徒每到一国,面见国君时,都会取出通关文牒,求取“照验印信”。这里的通关文牒便是护照,照验印信则是落地签证。
 
  一国公民进出本国国境,与进出他国国境是完全不同的两个问题。护照和签证具有不同的法律和政治意义。一方面,尊重宪政和人权的国家均把本国公民离开和返回国境的活动视为一种权利,不会对这种活动设置歧视性的条件或行政障碍;另一方面,各国对外国人进入本国国境从来奉行区别对待的原则,“歧视性签证”政策可以说是国际惯例。
 
  《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《消除一切形式的种族歧视的国际公约》和《儿童权利公约》等国际法文件,都明确规定了公民的出入境权。这种权利一般被视为“迁徙自由”的一部分。比如《世界人权宣言》第13条在第一项宣布了任何人在其国境之内自由迁徙并选择居住地的自由,在第二项则确立了任何人离开任何国家(包括其本国)以及返回其本国的权利。“二战”以后,许多国家均通过其国内法承认并保障这种自由权。可以看出,出境权的范围大于入境权,人们应当可以自由离开任何国家,包括其本国,而入境权则仅适用于其本国。
 
  近代民族国家体系的特征之一,便是各主权国家享有界限分明的领土和相对固定的人口。国家对其领土范围内的人民负有改善其生活、保障其利益的积极义务,并享有相应的权力。“世界公民”只是一种理想,而康有为在《大同书》提出的“去国界合大地”只能是一种乌托邦。为保障本国人民的公共利益,各国均会采取措施限制外国人的进入。一个国家单方面决定谁在何种条件下可以进入其领土,以及这种进入会带来何种法律后果的权力,被认为是国家独立和主权完整的重要表征之一。
 
  以美国为例,其移民政策根据国家利益变化而调整的脉络十分清楚。从建国到19世纪80年代,美国需要引入大量人口来开发和建设其人烟稀少的广袤土地,因此实行最宽松的移民政策,吸引来了大量劳工,包括华工。此后,随着基础设施建设等劳动密集型产业的大功告成,移民政策渐趋保守,以致出现了排华法案等专门针对某些族群的歧视性移民法规。“一战”以后,随着世界格局的变化和势力均衡的重组,美国又提出各国平等、民族自决等新理论,以瓦解老牌殖民帝国,塑造自身的软实力。歧视性话语逐渐被貌似客观中立的标准所取代。
 
  如今的美国在决定给予哪些国家和地区的人民“免签”待遇时,主要看经济发展水平和“人类发展指数”(HDI)等两个指标。经济发展水平以人均GDP为具体衡量标准,HDI则是由联合国提出的一种综合指标,包括人口预期寿命、平均受教育水平和人均GDP等三个要素。根据新近发布的人类发展报告,中国的香港特别行政区排名第13,属于人类发展水平“极高”的47个国家和地区之一。中国大陆排名第101,属于“中等”类别。中国台湾地区未被纳入排名,但其HDI数值使它可以进入“极高”一类。根据美国移民政策,只有根据这两项考量因素被视为“发达国家和地区”的护照持有者才有可能被考虑赋予免签待遇。因此,美国如今仅给予36个国家和地区以免签待遇。台湾于2011年11月刚刚被“提名”,有可能进入免签的行列。
 
  美国的这种移民政策并非特例,而是惯例。法律和政策要考虑一般情形,不是特殊情况。免签所针对的是短期逗留者(最长六个月),来自发达国家和地区的人士一般不会违反逗留条件,滞留不归。对于来自经济发展和“人类发展”水平与本国有较大差距的国家的人士,由于违反逗留条件的风险较高,所以不能一概而论地予以免签,需通过签证程序进行个案考量和决策,这是符合每个国家的自身利益的。个人的机会、自由和受尊重程度在一定程度上关联于国家的发达程度。除少数持有“发达国家或地区”护照的“精英华人”,大多数中国人在世界范围内自由旅行的自由有赖于祖国的全方位发展。
 
  尽管中国人进入其他国家的自由或便利程度不由我们做主,公民进出本国国境的自由却不应受到不必要的限制。只有为数很少的国家赋予中国护照持有者免签或落地签证待遇,但中国边检部门却在法律明确没有规定的情况下根据“内部规定”,对于未取得目的国签证的人士不予放行,使得难得的落地签证机会都形同虚设。目前征求意见的出入境法草案倒是把这个问题纳入了法定范围,却固化了这种障碍。
 
  此外,中国政府在同外国谈判和签订免签协议,特别着力争取外交护照和公务护照的免签待遇,而忽视了普通因私护照持有者的利益。这种“官民有别”、以政府利益为先的做法,与中国作为一个“人民共和国”的宪法属性是不吻合的,也有损于人民的利益和中国的国际形象。
 
  香港在这方面的做法值得借鉴。由于进出香港边境是每位享有居留权的香港人的自由,所以只要凭借身份证便可以出入境。而护照的作用在于向外国“军政机关”证明护照持有者的身份并宣示本国政府对护照持有者的支持和保护,护照上的签证表明目的国允许持有者进入该国国境,香港移民局边检人员不会要求香港居留权享有者对其出示。
 
  习惯于家长式思维的人士可能会问:那出了境的人进入不了目的国怎么办?首先,这应当是每一位当事人自己的责任:每一位出境者都应当自己去了解目的国是否需要签证以及其他入境条件;其次,旅行社和航空公司等服务机构会为当事人提供相关信息并核对其证件。在这种情况下,行政“管理”为社会“服务”所取代,公民得以享有法律范围内的充分自由。
 
本文来源于 财新《新世纪》 2012年第3期 出版日期 2012年01月16日
 



推荐 28