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碎片化执法困局何解?

   确立统一的、相对独立的司法和执法系统,培育服务于公共利益的舆论生态,是根除“割据式威权主义”顽疾的有效疗法


  西方的中国研究文献中近来出现一个使用频率很高的词汇,即“割据式的威权主义”。这一术语抓住了转型中国社会的一个重要特征,即权威体系的分裂以及由此导致的执法碎片化。

  《律师法》成为“管律师的法律”,不被公安机关尊重和信守;质检总局、农业部、卫生部、工商总局分别以《产品质量法》《农产品质量安全法》《食品安全法》和《消费者权益保护法》为自己的执法依据,或保护自身部门利益的法宝,在食品安全问题上互相掣肘,缺乏协调行动;国资委以防止国有资产流失的名义制定国企负责人绩效考评和奖惩标准,导致大型国企屡屡不为自己造成的环境污染买单,使《环境保护法》《侵权责任法》等国家法律在它们面前显得娇弱无力⋯⋯

  “部门割据”状况与长期存在的“地方保护主义”一样,都是统一的国家权威被部门利益、地方利益和私人利益所分割和撕裂的具体表现形式,透露出权力“封建化”苗头,值得警惕。

  根据马克斯·韦伯的分析框架,统一的国家权威可以藉由三种不同方式确立和维持:传统、领袖个人魅力和理性化的法律。权威不同于赤裸裸的权力,它必须具有正当性,必须得到民众的接受和认可。在传统崩解、伟大领袖逝去的年代,法律成为国家权威惟一可靠的依托。但是,经过30多年的发展,法律作为政权基础而不是工具的观念仍然没有得到落实,法律是全民意志体现、服务于公共利益的共识仍然尚待确立。在这个环节上,法治与民主的衔接成为我们最终不得不面对的问题。如果法律的制定并非经由真正的民主过程,法律所体现的民意与公益便只能是一种虚构。

  最近哈尔滨市工商局介入电信资费管理所引发的管辖权争议,再次为“执法碎片化”提供了一个例证。对于此类事件,论者每每责之于法律不健全,比如《电信法》迟迟未能出台。但从其他法律未能实现执法权威整合的教训来看,我们不能对《电信法》抱有太高的期望:这部法律仍然有可能成为“工信部的法律”,而不是全国人民的法律。

  实际上,即使在现有的法律框架之内,只要有关部门尊重法律权威,以符合公共利益的方式来维护和执行法律,此事也能得到妥善解决。本文的基本观点是:工商部门出于维护消费者利益的考虑介入电信服务定价领域并未越权,但其执法权限却不允许它直接“叫停”某种计费方式。

  首先,《电信条例》旨在规范电信业务经营者的市场行为,并因此赋予“国务院信息产业主管部门”相应的规制权限,它并不排除电信服务消费者诉诸司法和行政渠道以维护自身权益的可能性。《电信条例》属于行政法规,而《消费者权益保护法》属于法律,后者的效力高于前者,因此工商部门基于法律赋予的权力介入电信资费调整可谓于法有据。但是,即使摆在我们面前的是《电信法》而不是“条例”,如果其内容是赋予信息产业部门特定的行政规制权力,以规范“电信业经营者”的行为,它也无法排除工商部门根据法律规范市场、保护消费者权益的行政执法权。作为一部行政法,《电信法》不仅应当赋权,也应当限权,信息产业部门不能把这部未来的法律当成“尚方宝剑”,垄断整个电信市场的行政规制,乃至把消费者也管理起来。

  其次,根据《电信条例》,电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价。对于“市场竞争充分的电信业务”,实行市场调节价,“电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争⋯⋯的原则”。这里我们看到一个明显的矛盾:如果电信监管部门未履行职责破除垄断,它反过来又可以以某电信业务“市场竞争不充分”为由干预定价。这种允许以违法的方式自我赋权的法律规定,无论从立法技术还是法治原则的角度来看都是十分荒谬的。

  再次,根据上述定价规则,原国家计委和原信产部于2002年颁布了《电信服务明码标价规定》,不仅要求电信服务明码标价,而且要求定价过程遵循公开、公平和诚实信用的原则,遵循价格法律、法规和政策。如果狭义地理解这一规定,哈尔滨工商局虽可根据《消费者权益保护法》对定价过程是否公开、公平和诚信提出质疑,但从执法权划分角度看,直接“叫停”似乎没有法律根据。更恰当的做法是通过部门协调机制取得物价部门或信息产业主管部门的合作,从而改变目前的收费方式。

  这一事件带出的另一个有趣话题是,信息产业部直属、服务于行业利益的《人民邮电报》对工商部门“越权执法”的批评。维护健全、统一的法律体系及其所体现的公共利益,不仅需要惟法是尊的司法和执法部门,还需要不偏不倚的媒体。“业务主管部门”为其所规制的行业所绑架,已使公共利益陷入危殆。如果这个行业进一步拥有自己的媒体,可能会使真相的澄清越发困难。在铁路系统这样的极端例子中,行政主管部门与其主管的业务经营者实为一体,该系统不仅拥有自己的报纸、杂志和科研机构,还拥有全套公、检、法机关(改制目前尚未完成)。信息产业的情况略好一些,但行政监管权与企业经营权和媒体监督权的混淆仍十分突出。

  无论是为了政治权威稳定还是人民福祉,“割据式的威权主义”都是有害的。确立统一的、独立的司法和执法系统,培育服务于公共利益的舆论生态,是根除这一顽疾的有效疗法。

本文来源于 财新《新世纪》 2012年第7期第88-89页 出版日期 2012年02月20日
 



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