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法理之中,意料之外

 

值得关注的是,如何使现行法律已经确立的民主决策和权利保障机制真正发挥作用,使“不通过”的案例不再令人意外,使“主权在民”的宪法原则转化为政治现实?
 
 

  人民代表大会制度是中国的根本政治制度。按《宪法》规定,国家一切权力属于人民,作为国家权力机关,人大及其常委会被赋予了立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权等四大权力。

  正是通过人民对县级以下人大代表的直接选举以及下级人大选举上级人大代表的制度安排,中国将自身定义为“社会主义民主国家”。

  《宪法》还规定,各级政府主要组成人员由同级人大选举产生,对其负责,受其监督。由于人大每年只开一次会,会期也不长,人大常委会作为其常设机构在其闭会期间行使其大部分权力。这种结构性安排的意图在于确保“主权在民”原则的落实。

  从《宪法》规定来看,人大及其常委会是中国政府官员任免的最终决策者。但实际情况是,人大的人事任免决策往往被认为是“程序性的”(在中国政治语境中意味着“走形式的”和“不重要的”)。

  在绝大多数情况下,人大或其常委会只是从形式上“选举”出早已由执政党的组织部门确定的“一府两院”主要领导,并“通过”后者提名的其他重要官员。

  正因如此,个别提名未获通过的情况马上成为“新闻”,得到媒体和公众的热切关注。近日广东省珠海市市长的一项提名在该市人大常委会会议上未获通过,便是一个于法于理均属正常、但在实践中却极为罕见的例子。为什么法律与现实之间存在这么大的落差?

  党一方面有权制定干部政策,另一方面拥有干部任免方面的选拔、考察、推荐和决定权。这种权力甚至覆盖了人大及其常委会本身的人事任免。由于“党的领导”见于宪法序言,党行使组织领导权符合宪法。

  但是,在法治原则业已入宪、党章也规定党应当在宪法和法律的范围内活动的背景下,党行使组织领导权的方式、程序和范围似乎应当法定化,这种权力与人大人事任免权之间的关系也应当用立法的形式确定下来。惟有如此,权力才能得到监督和控制,而人大的宪法职能也才能够在人民的监督下得到真正发挥。

  现有的具体法律规则在现实中并未得到认真贯彻和实施。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了地方人大及其常委会的权力及其行使程序。许多省、市制定了相应的地方性立法,比如广东省《各级人民代表大会常务委员会人事任免办法》第十条规定:“提请人大常委会审议的人事任免案,应当由提请机关正职领导人签署的书面报告提出,同时附送《干部任免呈报表》、拟任命人员考察材料或者拟免职人员的免职理由。上述报告、材料一般应在人大常委会会议的十日前送达。考察材料要反映拟任命人员的德、能、勤、绩等情况。”在珠海事件中,有相关人士指出,提名梁兆雄任口岸局局长的动议之所以未获通过,“主要是因为他长期在北京工作,常委会对其工作以及取得的成绩不了解”。如果上述规则得到了落实,而常委会委员在会前也认真阅读了材料,这种说法便很难站得住脚。

  在民主表决程序中,投票人并不需要对被提名者有密切的接触和认识,一定的距离反而更能保障决策的中立性和公允性。关键在于信息供给是否充分,沟通渠道是否畅通。法律在这方面应当发挥实际有效的作用。

  如果委员们事先已经得到充分的信息来作出相应的评价,便不应太在意被提名人的现场表现。发言不流畅是一个减分因素,但不应成为导致提名不通过的决定性因素。

  最后,但并非最不重要的,是人大代表和常委会委员的代表性及行使权力的动力。在目前付诸实践的选举制度下,即使是直选产生的基层人大代表,也很难对选民负责并代表选民意愿。由于选民在候选人产生方面基本无能为力,他们无法真正决定代表们的政治生涯,而后者也感到无需对选民负责。许多代表像官员一样,其责任心是“对上不对下”的,因为只有“上面”才能决定其命运。加之非专职化的代表和委员另有对其个人而言更为重要的事业要去做,他们一方面对人大工作投入有限,不想花心思,另一方面也不愿为这种“走过场”的事情得罪官员,给自己的利益带来隐患。

  在冠冕堂皇的政治话语背后,“谁是你的衣食父母”这样的现实问题才是产生行为激励的要素。在这方面,选举制度改革以及代表和委员的专职化是值得考虑的改进方案。

  有评论担心未获通过的官员会“卷土重来”,最终如愿以偿。其实,上述广东的地方立法对此也有规范:“对提请人大常委会会议任命而未获得通过的人选,提请机关如果认为必要,可以在下次人大常委会会议作出说明,再次提请任命。经两次未获得通过的人选,在本届人民代表大会任期内,不得再提请任命其担任本行政区域的同一职务。”梁兆雄最终能否选上,取决于组织上如何考虑,市长是否愿意再次提名,以及委员们有多么不待见他。

  这些偶然因素似乎不应当是我们的关注重点。值得关注的是,如何使现行法律已经确立的民主决策和权利保障机制真正发挥作用,使“不通过”的案例不再令人意外,使“主权在民”的宪法原则转化为政治现实。

本文来源于 财新《新世纪》 2012年第9期 出版日期 2012年03月05日

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