将待处理的事件区分为“显著的”和“不起眼的”，重视前者可以“事半功倍”，背后的行为原因是地方党政对公安机关和警察个体的激励机制异化

“东瀛客千里失单骑，江城警三日还原物。”“怀柔远人，京城捕快徒步追失马；漠视乡亲，涡阳民警草率弃‘女尸’。”

　　以上是我设想的一部章回小说中若干章节的点题。近日分别发生在不同地方的几起事件，如果写进一部小说，一定会让人觉得离奇古怪，不可思议。但在中国的当下现实中，它们却都有合情合理的解释。

　　首先，中国幅员辽阔，人口众多，地区差异大，以经济发展为重心的改革思路更造成了“一个中国，几个世界”的经济-社会格局。分别发生在武汉、北京和安徽涡阳的这几起事件，它们之间并无关联，似乎不能据此得出一般化、普遍化的观察结论。

　　其次，中国的警察管理体制，正像整个行政、司法管理体制一样，奉行的原则是“条块结合，以块为主”，从上至下的垂直领导效力有限，地方党政基于财政、人事、绩效考评等综合因素而对公安机关和警察个体形成的激励机制，才是真正影响具体行为的动因。

　　最后，任何行政官僚体系都会将待处理的事件作出分类，以应对纷繁复杂却又琐细具体的日常工作。其中最重要的分类就是区分“显著的”和“不起眼的”，并对前一类事件投入更多的资源。因为这样更容易获得组织和社会的正面评价，起到“事半功倍”的效果。在符号化的外国人与乡村弱女子之间，哪个更“惹眼”，是一目了然的。这与其说是“内外有别”“崇洋媚外”，不如说是“显”“微”有别、重“显”轻“微”。这种现象古今中外都不罕见。

　　但是，如果我们把分析更推进一步，从发现问题和谋求改进的角度，还是可以得出一些一般化的论点。这几起貌似孤立的事件，可以将我们引入对转型中国法治图景的深入观察。

　　在建设法治国家的进程中，中国已经通过依法行政的国家政策和《警察法》等法律来整合和规制警察权，试图以公共利益和法治原则作为警察执法行为的最终评价标准。但是，由于缺乏惟法律是尊的独立司法机制，对警察权的控制还是落入固有的政法体制之中，奉行对地方领导负责的责任机制。2003年，在一系列警察滥用权力的事件引起社会普遍关注之后，公安部公布了“五条禁令”。但这些禁令都是针对警察滥用枪械、饮酒、赌博等“恶习”的纪律约束，对整肃警风有一定帮助，却无法从根本上改变警察的行为模式。一些警察消极或不作为的事情时有发生，究其原因，还是因为警察保卫社会、服务于公共利益的积极义务未能得到有效督促。

　　对此，应对的办法不是集权化，建立和强化自上而下的垂直领导体制，因为这种尝试已经被证明是行不通的。恰恰相反，更可行、也更具有正当性的做法应该是，把警察管理体制改革纳入基层民主建设的总体改革方案中。“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的标语，在很多地方的警局可见。但是，如果人民影响不了警察的职业和生计，这些口号便只是一种粉饰。县级以下人大的直接选举以及人大对包括公安局长在内的政府官员的任命，早已成为法律，却有待真正落实。

　　安徽涡阳少女被“弃尸”事件还使我们认识到，扶危救困不能单单指望政府。发现受伤少女的群众多次提醒民警“孩子还没死，赶快打120急救”，却没有得到积极回应。其实，召救护车这件事完全是举手之劳，民众完全能够胜任。只是出于对政府和警察的信任，才放心地将受伤少女交给他们去“处理”。由于救人只是处理整个事件的一个步骤，其后还涉及立案和刑事侦查，这种做法本来完全正确，怎料最后的处理方式竟是跨县“弃尸”。

　　在行使公权力的个别人不值得充分信任的情况下，民间组织和公民社会应当起到填补空白的作用。中国的原有体制本是一种“资源向上汇集、权力向下控制”的格局，但自从2006年取消农业税以来，乡民略有余财，有能力有组织地实现自助与互助。

　　如果《宪法》和《村民委员会组织法》等法律所保障的村民自治能够得到落实，或者公民的“结社自由”能得到充分保障，民间的救助组织必定可以发展起来。公民社会在基层的发展可以形成对公权救济不足的补充。如果救人和破案能够分开进行，前者交给民间，后者委诸公安，也不失为一条出路。

　　最后，信息技术，尤其是微博等社交网络的蓬勃发展正改变着“显著”与“不起眼”的分类格局。原本“显著”的，正变得引不起公众兴趣；原本“卑微”和“不起眼”的，已越来越吸引数亿网民的眼球。正像武汉和北京怀柔的警察所没有料到的那样，竭力办案居然会受到万众耻笑。而涡阳有关人士也想不到，一位乡村少女的命运竟能牵动千万中国人的良心。

　　政府的治理模式显然应当顺应时势而作出调整，将更多的资源投入到解决弱势群体面对的问题。在政府掌控所有传媒的时代，不对称的信息是向着公权力一方倾斜的。而在“随手拍，放上网”的时代，政府的信息优势已然被夷平了。

　　在这种情况下，什么是大众所“喜闻乐见”的，就不由政府说了算了。“锦上添花不足道，雪中送炭才是好”，这一类基于朴素正义观的道德判断，应当在政府决策中扮演越来越重要的角色。

本文来源于 财新《新世纪》 2012年第12期第90－91页，出版日期 2012年03月26日