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寻求环境正义

要避免环境诉求的暴力化,相关的制度安排必须满足理性、公平和民主三项原则的要求。

 

 

近来在中国内地发生诸多因环境问题引发的大规模群体性事件,一方面展现出民众环境意识的觉醒,另一方面也表明,政府在做出事关环境的重大决策时,未能依照法律和政策要求,做好环境影响评估的公共参与工作。

  法治与民主的共生关系在这类事件中体现得最为明显:为了不使法律规则流于形式,必须有社会监督和民主决策过程;反之,为了使公共参与等民主因素能够在环评过程中真正发挥作用,包含司法救济因素的法治保障又必不可少。环境正义的实现,不能离了包含民主与法治两方面要素的制度设计。目前中国环境质量分配上的不平等主要呈现为这样几种形态:

  一是最显著的就是按阶级分配。特权阶层和富裕阶层可以用权、钱来获得较好的居住环境,而贫困阶层则陷入雪上加霜的境地,被迫不成比例地承受工业化、城市化带来的负面环境后果。

  其次是与户籍和居住地绑定的区域不平等。比如北京、上海等地方得到政策、计划和规划层面上的另眼相待,较少发展高污染工业,使得当地普通居民也可以沾光,其他一些被规划为工业区的地方,则会遭遇环境的整体性恶化。

  最缺乏固定形态而又难以琢磨的是遵循“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”逻辑的不平等。如果某地碰巧民风比较“彪悍”,民众碰巧能团结起来造成大规模“群体性事件”,而当地政府又碰巧不够强硬,没有将反抗的苗头扼杀在襁褓之中,特定的高污染项目可能就不会在当地建成。但投资巨大的项目一般不会就此关闭,最终承受不利后果的往往是未能成功组织起来表达抗议的地方。这种不平等格局灵活多变。在信息时代,“散步”取得成效的事例会迅速传播开来,不甘“当傻子”的心态会导致越来越多的群体性事件。

  以上三种社会疾病都是现有的治理方式所无法治愈的。实际上,现有的治理方式正是造成它们的原因之一。这些不公现象的普遍和长久存在,使得民众的不满和抱怨日益增多,有效疏导和救济机制的缺位使得大规模抗议行动难以避免。微博等新媒介所产生的剧场效应更为激进行动添加了动力。在传统媒体的时代,只要即得利益者控制了媒体,就可以让反抗者不仅失败,而且当不了“圣徒”或“英雄”。新媒体的出现使得人们可以在第一时间、第一现场将所见所闻呈现于网络。而在亿众网民的密切注视下,管治手段的运用也不得不瞻前顾后、畏首畏尾,原来行之有效的以打压为主的策略在当下的舆论环境中显然已经捉襟见肘、难以为继。

  要避免环境诉求的暴力化,相关的制度安排必须满足理性、公平和民主三项原则的要求。

  首先,环境问题是一个科学问题,必须有专业、理性、客观的决策依据。正如桑斯坦所指出的那样:“美国的规制型政府,实际上是全世界的规制型政府,都在变成计算成本-收益的政府”,这种政府在决策中首先考虑“技术细节和稳当的科学”,将环境和食品安全等问题视为专家和技术官僚的疆域,在决策过程中试图尽量避免“非理性的公众恐慌”的影响,通过确保“规制中立性”的制度安排,来确保“更有能力来判断风险是否真实的、与公众相对隔绝的官员能够扮演主要角色”。

  其次,在风险无所不在的现代社会,公众对某种风险的接受程度还会受到该风险的人为分配状况的极大影响。在市场化程度很高的国家,居住环境的质量与财富成正比,而财富又与市场竞争中的成功程度正相关。因此,至少从表面上看,个人享有生活环境的好坏同个人才智和努力程度挂钩,怪不得政府和“体制”。同时,自由主义社会主流公平观又要求政府适当干预,以确保最弱势的群体能享有基本的生存环境保障。在城市规划、工业项目建设、保护区划定等影响人居环境的决策领域,反歧视、促公平的程序和实体规则在法治社会均得到确立。遭受不利影响后的司法救济途径更是对每一位公民开放。

  最后,参与是消除抱怨的最有效途径,无论是私法上的“同意者不应提出损害赔偿请求”,还是公法上的“影响每一个的决策应当允许每一个人参与”,这些凝聚着历史智慧的法谚都体现出契约精神和公众参与的重要性。民主制度无疑是整合上述价值的最有效途径。1992年《环境与发展里约宣言》中提出的“预防原则”为“民意”进入规制决策领域打开了法律之门。这一原则在欧盟的环境保护和食品安全等规制措施中得到充分体现,普通民众的担心和恐慌往往成为重要的考量因素。

  尽管欧美各国在理性、公平与民主价值上侧重点不同,但其法律制度都已覆盖上述价值并试图找到平衡点。在中国,目前的制度实践显示出上述价值的严重缺位。

  就理性方面,大学和科研机构的行政化使得专家意见的客观性和中立性饱受质疑,环境监测和评估方面的“统一口径”制度又为这种质疑提供了证据;在公平方面,决策的随意性和缺乏程序正义维度以及司法救济途径的不完善,都是明显的反例;就民主因素,不仅公众的参与权受到严重限制,甚至连知情权都无法得到保障,因此导致决策实施过程中强烈的公众反对,导致政府、投资者和民众三输的情况屡屡出现。

  症状已十分明显,治疗方案也显而易见,是否痛下决心根治顽疾,考验的是公共利益在执政者心目中的地位。

本文来源于 财新《新世纪》 2012年第31期第100-101页 出版日期 2012年08月06日

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