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肇事国企为何有恃无恐?

英国《金融时报》于今年5月30日公布了全球五百强企业排名,中石油以高达3293亿美元的市值高居榜首,首次超过了美国石油巨头埃克森美孚公司。有趣的,两家公司都曾陷入严重的原油泄漏造成海洋污染事件。但是,由于所处的制度环境不同,两家公司在事故发生后的遭遇也截然不同。

1989年3月24日,美国埃克森公司拥有的埃克森·瓦尔德兹运油船在阿拉斯加威廉王子岛附近海域触礁受损,导致26万至75万桶原油(具体数量存在争议)泄入大海。这起重大事故直接导致了美国《油污法》(1990)的诞生。埃克森公司在主动斥资20亿美元清理油污并投入10亿美元支付民事索赔和应对刑事检控之余,还在贝克尔诉埃克森公司一案中被判处支付2.87亿美元的实际损害赔偿金和高达50亿美元的惩罚性赔偿金。由于对惩罚性赔偿金数额不服,埃克森公司从此踏上了漫长而曲折的上诉之路。最终,美国最高法院于2008年6月25日做出裁定,将案件发回重审,并明示惩罚性赔偿金数额不能超过5.075亿美元,即赔偿实际损失所需数额。要知道,惩罚性赔偿金是在实际损害赔偿金之外另行支付的,并且不是被政府“充公”,而是直接付给被侵权人。因此,受到油污侵害的个人和企业在经济上可说是得到了充分的补偿乃至改善。

2010年7月16日傍晚,由于中石油控股的下属一家子公司所委托的公司操作失误,导致输油管道发生爆炸,超过1500吨原油流入大连新港和大窑湾港区。事故发生后,中石油和当地政府均未对污染损害赔偿做出任何表态,反倒是采取了积极措施阻止遭受损失的水产企业和养殖户到法院起诉以及到北京上访。在这场明显由于人为原因而发生的侵权责任事故发生后,中石油在其通报中强调的却是该公司投入了多少人力物力去清理油污,回收原油多少吨,以及“海面水质明显好转”,丝毫未提给国家和民众造成了多少损失以及准备如何赔偿、如何追究责任等等。被国家安全监管总局和公安部认定为对此次油港爆炸事件负有不可推卸责任的中石油大连石化分公司甚至于八月召开了“7.16”火灾事故抢险救援表彰大会,授予其主要负责人及下属9个单位和197人先进集体和先进个人称号,好似这起事故不知是谁造成的,自己倒成了“抢险救灾”的英雄。

还可以用作对比的是被称为大连海事赔偿第一案的阿提哥油轮油污损害赔偿案。在这一涉及117位损害赔偿请求人和11.6亿索赔金额的事件中,政府积极主动地帮助事故受害人研究对策、保全证据并开展科学鉴定。在较短的事件内,大多数索赔个案都获得了圆满的解决。其中的原因很多,但政府的积极态度恐怕同阿提哥号是一艘外籍(葡萄牙)油轮不无关系,而这艘油轮的积极赔偿,又同葡萄牙是《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金》的缔约国密切相关。我国目前只加入了前者,尚不是更具实质意义的国际油污损害赔偿基金的成员国。中石油等央企的反对,是我国没有加入该基金的重要原因。而这些企业表示反对的公开原因,竟是:“本公司财力雄厚,可自行解决污染清理和损害赔偿问题。”背后的真正原因,恐怕还是不愿定期向基金缴费。目前我国正在着手制定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》,其中规定,每进口一吨原油,需要向基金缴纳零点几元。根据相关报道,中石化、中石油、中海油三大石油公司目前对该规章草案的反应较消极,主要原因是,它们知道一旦实行此制度,每年公司将投入一定的资金用于建立油污损害赔偿基金。同时,认为目前交通部海事局有关课题组核算出的每吨持久性油(原油、重燃料油)征收0.4元的摊款标准过高。一方面自称实力雄厚,能自行解决问题;另一方面又对相关的制度化解决方案态度消极,其中所凸显出来的,恐怕是这些大型央企有恃无恐的自信。

企业在在其生产经营的过程中必然产生诸多的外部性。有些外部性是正面的,譬如对公共设施的改善,但更多的外部性是负面的,比如环境污染。法律和其它规制系统的功能之一,就是令企业“内化”这些负的外部性,否则某些企业便会以严重损害公共利益或他人利益的方式来谋取自身利益,导致社会的总体收益为负。“内化”的方式,一种是将负的外部性计为生产成本,另一种就是购买保险。

在我国,由于国企的存在,令企业外部性的内化方式复杂化。在过去的计划经济时代,国家既是企业的所有者和经营者,又是司法和执法等公共服务的提供者。国企给社会和私人造成了损害,除非国家主动赔偿,否则私人只好自认倒霉。近年来国企改制的大方向之一,便是区分企业的所有权和经营权,但这一改革侧重的是强化激励,提高效率,促进发展。遵循的是与大跃进并无根本区别的“发展主义”逻辑。对于国企造成负的外部性之后的责任承担问题,表面上看是服从市场规律和法治原则,依法作出赔偿,实践中却往往并非如此。对私人的赔偿,很可能被计入“国有资产流失”账目。尤其是像中石油这样的“副部级央企”,一般的地方政府恐怕是不敢去冒犯的。作为地方政府的几大班子之一,法院当然是服从大局,想方设法拒相关案件于门外。法律的作用,和法院在政府中的地位乃至国家的整个政治结构是密切相关的。近几年出现的少数几个环境公益案件(比如2009年的中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司案)以及环保法庭在个别地方的设立,目前还都只是试探性的孤例,并未变成一般性的实践或规则。

其实,从立法层面上讲,我国的相关法律体系近年来已经得到了长足的发展。就程序法而言,除《民事诉讼法》外,还专门制定了《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(1999年通过,2000年施行),其中第四条规定由海事法院受理海事侵权案件,而第97条又专门规定了对船舶造成油污损害的赔偿请求应当以谁为被告。就实体法而言,我国已经有了《海洋环境保护法》、《石油天然气管道保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律和行政法规,并且正在制定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》。其中,2000年修订的国家《海洋环境保护法》中新增了第66条:“按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”。这为我国推行国际通行油污损害赔偿制度提供了法律依据。目前,一套以强制保险加赔偿基金为主体的油污损害赔偿制度正在形成。

大连在推进相关制度建设上曾经做出过不少贡献,比如,大连海事局于2007年6月牵头制定了《小型无主溢油应急基金管理办法》,由大连海事局牵头、48家航运和船舶企业捐资25万多元成了基金会,在处理无主溢油问题上开了风气之先。

但是,上述法律就其性质而言多属于行政法的范畴,涉及到我国海事行政部门如果去监管相关企业的行为,在涉及赔偿问题时也只是从行政监管的角度强制企业购买保险并向基金缴费。比如,海洋环境保护法规定对造成海洋环境污染事故的单位可处以最高30万元的罚款。但这只是行政罚款的上限,并不涉及民事赔偿。相关的民事赔偿应适用2010年7月1日起施行的《侵权责任法》,造成污染的责任人应当以停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状和赔偿损失等方式来承担侵权责任。其中财产损失的赔偿数额,应当主要按照损失发生时的市场价格来计算。民事主体平等是整个民法体系的主要原则之一,哪怕是中石油这样对国家经济发展具有“战略意义”的巨型企业,当其成为侵权责任人的时候,也应当作为普通被告接受法院的审判。

如今,企业社会责任已经成为公司治理中的重要课题。当中石油继续在各种“市值”排行榜上高居榜首的时候,我们不希望听到国际社会议论纷纷,说中国的企业是以对社会和本国人民严重不负责任的方式来累积财富的。

本文经修改发表于2010年9月《新世纪》周刊,此为篇幅稍长的原稿

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