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代表法修订为何“向后转”?

人民代表大会制度是中国的根本政治制度,为了健全和完善这种制度,我国近年来陆续制定或修订了同人大的选举、组织和职能有关的一系列法律,最近由十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》是这一重要立法规划中的一部分。这一草案一经公布,立即引起社会的广泛关注,但其中批评多于赞许,质疑多于肯定,其原因主要在于它并未吸收此前某些地方人大代表所试验的改革方案,反而试图终结这些改革,从而有可能使中国政治改革中的人大代表制度改革这一重要环节陷入僵局。温家宝总理今年在不同场合多次强调了政治改革的重要性,尤其是在8月20日至21日为纪念深圳经济特区设立30年而视察深圳时明确指出:不仅要推进经济体制改革,还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失,现代化建设的目标就不可能实现。代表法修正案草案中所包含的内容大多是对18年前通过的代表法中具体条文的技术性细化,对代表专职化和代表个人工作室等近年来许多代表和学者不断呼吁并得到局部试点的实质性措施要么避而不谈、要么明确禁止,难怪有学者认为这是在动用立法权对改革说“不”,与政治体制改革的大趋势格格不入。

其实,若没有党中央的政策指引,人大及其常委会岂敢率先对改革说“不”?就其内容来看,这份修正案草案其实是在贯彻中央9号文件的精神。2005年5月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》这份重要文件,简称9号文件。就其出台背景而言,这份文件本身就是对当时已经开始活跃的以代表个人为单位开展职务活动的现象作出的回应。它提出了人大代表制度的三项基本原则,即:必须坚持正确的政治方向;必须坚持民主集中制;必须坚持以人为本,走群众路线。在说明第二项原则时,有关领导引用了彭真同志的话,说:在人大是个人无权,集体有权。个人不能代表人大,不能作出人大的任何决定,只有人大集体行使职权,经过投票表决产生的结果,才有法律效力。按照这种思路,代表专职化以及代表个人工作室都是突出代表个人作用的制度安排,即使不被明确禁止,至少也不会得到立法层面的肯定和支持。九号文件对代表法修改的指导作用绝非臆测,全国人大常委会的草案说明中已经清楚表示该草案是按照9号文件的精神来起草的。修正案草案可以说是忠实地贯彻了九号文件的精神,比如修改后的代表法第五条第三款规定“代表不脱离各自的生产和工作岗位。代表出席本级人民代表大会会议,参加统一组织的闭会期间的活动,应当安排好本人的工作,优先执行代表职务。”而第二十条则规定:“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。”这些条款都鲜明地体现了“民主集中制”原则,并对代表专职化明确说了“不”。

对这一政策背景的说明,并不意味着对它的赞同和肯定,而只是试图将公众的注意力引向中国立法过程的政治语境。我国宪法虽然在总纲中规定了人大代表人民行使国家权力的制度,但更在序言中强调了党对整个国家和人民的领导作用。领导政治体制改革的重任,是由党而不是人大来承担的。在中央没有出台新的政策来取代九号文件的情况下,指望人大及其常委会通过立法来推进政改,在中国政治语境中未免有些不切实际。

从中国30多年经济改革的成功经验来看,对于政策上拿不准、但实践中又值得去做的事情,最好是在立法上留有余地。待地方试验成功,中央政策往往会加以肯定并推荐全国采用,此时再用立法来加以确认和规范。此次代表法的修改,可以说是学者和代表们积极推动的结果。本指望修改后的代表法能够肯定“罗江经验”等地方试点的成果,岂料结果可能事与愿违。个种缘由,便是因为不符合上述“事务的秩序”:试验才刚刚开始,成果尚未得到公众认可和中央肯定,却急于在立法上给个说法。在这种情况下,人大当然不能脱离5年前出台的中央9号文件给出的框架去搞立法创新,毕竟孙悟空再怎么能干也逃不出如来佛的掌心。其实,早在2006年12月,面对不少代表要求修改代表法的压力,全国人大法律委员会就曾给出过“条件尚不成熟,建议进一步研究”的答复。这些年持续不断的压力终于令全国人大及其常委会招架不住,但整个代表制度的政策框架尚未出现松动的情况下出台了这份“小修小补”性的草案,从中国政治-法律系统的“内部视角”来看,这种结果完全是在意料之中的。

其实,在9号文件没有明确禁止的领域,起草者还是做出了相当大的努力去改进现行制度。比如第四十六条规定“代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动,不得利用执行代表职务牟取个人利益”,便是对现实中存在的以代表身份谋私利现象做出的积极立法回应。

值得注意的是,在草案说明中,起草者总结了修改工作中的几点注意事项,除贯彻九号文件精神和总结地方经验外,最后一点是区分情况,分别处理。“认识一致、条件成熟,需要由法律加以规范的,通过修改予以补充完善;属于贯彻实施和工作层面的问题,可以通过加强、改进相关工作或者制定具体实施办法予以解决;认识尚不一致的,可以暂不作规定,继续深入研究。”这是否意味着各地人大可以在法律的框架内继续探索可行的实践模式,以期为今后的政策和法律制定积累经验?比如,草案中并没有明确禁止代表设立个人工作室,只是李适时在做草案说明时指出“鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子,代表不设个人工作室”,鉴于对个人工作室模式的认识尚不一致,应当允许它在实践中继续存在。长期以来,中国改革者们遵循邓小平同志提出的“摸着石头过河”的渐进式改革思路,为中国的经济和政治改革寻找着符合中国国情的道路。如今,“河”对岸的景象已经明确,那就是以民主和法治来保障的经济繁荣、社会稳定以及人民的幸福生活。向民主多迈出一步,我们离这个目标的距离就进了一步。

本文经修改发表于2010年9月《新世纪》周刊,此为原稿。



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